INCONSTITUCIONALIDAD DE LAS DECLARATORIAS DE ZONAS DE MONUMENTOS ARQUEOLÓGICOS E HISTÓRICOS EN MÉXICO. CASOS ZONA ARQUEOLÓGICA DE TEOTIHUACÁN Y CENTRO HISTÓRICO DE PUEBLA

Alonso Cajica Rugerio*

Gustavo A. Ramírez Castilla**

Introducción 

El Instituto Nacional de Antropología e Historia (INAH) es la única institución responsable, por mandato de ley,[1] de todos los actos relacionados con los monumentos arqueológicos, paleontológicos e históricos de la nación. De acuerdo con los datos actuales,[2] el INAH custodia más de 40 mil sitios arqueológicos registrados, que representan quizás apenas 30% del total existente. Hay 173 zonas arqueológicas abiertas a la visita pública, de las cuales 47 cuentan con declaratoria. En cuanto a monumentos históricos, se tienen registrados más de 50 mil y 56 zonas de monumentos declaradas. Entre sus múltiples funciones, el instituto tiene la de “proponer al ejecutivo federal las declaratorias de zonas y monumentos arqueológicos e históricos y de restos paleontológicos, sin perjuicio de la facultad del ejecutivo para expedirlas directamente”.[3]

 

Las declaratorias de zonas o monumentos arqueológicos o históricos son uno de los instrumentos que contempla la ley de la materia para proteger y salvaguardar en un sentido más amplio los monumentos arqueológicos, paleontológicos o artísticos. De acuerdo con Becerril Miró, una declaratoria de monumento se puede definir como “el acto del órgano estatal que reconoce el valor histórico-artístico de un bien o zona, incorporándolo a un régimen legal de protección”.[4]. El capítulo IV de la LFMZAAH y los artículos 5, 9, 14, 17, 18 y 37 de su reglamento (RLFMZAAH) exponen los procedimientos para declararlos y registrarlos como zonas o monumentos declarados.

 

Una “declaratoria” constituye en sí misma una regulación o ley especial para la protección y conservación de un monumento o zona de monumentos con valores culturales[5] excepcionales. En ese sentido, la declaratoria debería concebirse como el mejor y más acabado instrumento legal para la salvaguarda de los mismos, porque permitiría establecer las condiciones generales para su conservación, investigación, mantenimiento y divulgación. No obstante, de acuerdo al párrafo segundo del artículo 9 del RLFMZAAH, la declaratoria sólo determina las características de los monumentos o zonas de monumentos y las condiciones a las que deberán sujetarse las construcciones nuevas: “Las declaratorias de zonas arqueológicas, artísticas e históricas determinaran, específicamente, las características de éstas y, en su caso, las condiciones a que deberán sujetarse las construcciones que se hagan en dichas zonas”.

 

Lo anterior es, desde nuestro punto de vista, un notorio desaprovechamiento del alcance jurídico de este instrumento, sobre todo considerando el gran esfuerzo que requiere la formación del expediente técnico y el demorado trámite que tiene que pasar hasta alcanzar las máximas instancias gubernamentales del país. Todo para obtener un magro resultado, que lo mismo podría obtenerse con un bien establecido reglamento municipal o estatal. En el mismo sentido, debe aclararse que la declaratoria es además un decreto emitido por el Ejecutivo federal.

 

Base legal de los decretos. ¿Qué son los decretos?

Según Rafael de Pina,[6] entendemos por decreto el “acto del Poder Ejecutivo referente al modo de aplicación de las leyes en relación con los fines de la administración pública”; es decir, los decretos dan los principios y márgenes sobre los cuales la administración pública debe aplicar las leyes. En el mismo tenor, puede observarse entonces que los decretos emitidos por el Ejecutivo necesariamente deberían limitarse a los dos aspectos señalados por la LFMZAAH. Estas líneas aplicadas al patrimonio cultural[7] cobran especial importancia cuando el gobierno, a través de sus diferentes órganos, beneficia de una u otra forma al patrimonio.

 

Un claro ejemplo de decreto aplicado al PC se presentó en el año 2001, cuando el gobierno de Vicente Fox Quesada emitió el decreto denominado “Estímulos fiscales y facilidades administrativas para el rescate del centro histórico”,[8] en el que se estableció un estimulo fiscal hasta del 100% a los propietarios que restauraran o mejoraran estructuralmente los inmuebles ubicados en el primer cuadro del zócalo capitalino. Como se advierte, dicho decreto suspendió algunas leyes fiscales vigentes para los negocios ubicados en el centro histórico del Distrito Federal a fin de incentivar la inversión extranjera. Siguiendo el mismo ejemplo, podrían emitirse decretos relativos a monumentos arqueológicos o históricos que beneficien la conservación de los mismos, aparte de las declaratorias correspondientes. Por lo que respecta a su creación, la constitución expresa que los decretos pueden ser iniciados por los siguientes funcionarios:

 

Artículo 71. El derecho de iniciar leyes o decretos compete:

I. Al Presidente de la República;

II. A los Diputados y Senadores al Congreso de la Unión; y

III. A las Legislaturas de los Estados.

 

En el particular caso del PC, tenemos que el Presidente de la República es el único facultado para iniciar los decretos en este sentido, y no como erróneamente prescribe el artículo 5 de la LFMZAAH, en donde se manifiesta que “El Presidente de la República, o en su caso el Secretario de Educación Pública, expedirá o revocará la declaratoria correspondiente, que será publicada en el Diario Oficial de la Federación”. Por cuestión de jerarquía, la Constitución Política es la ley fundamental y máxima del Estado de derecho, por lo que las leyes federales que de ella emanen pasan a segundo término. Como ya se ha mencionado, el artículo 71 constitucional únicamente faculta a tres autoridades para iniciar un decreto, y se advierte que no se encuentra entre ellas el Secretario de Educación Pública. Por esta razón es lógico pensar que toda declaratoria emitida por el Secretario de Educación que pretenda proteger el PC deberá considerarse infundada y consecuentemente ilegal, situación que debe corregirse en la LFMZAAH.

 

Relacionado con lo anterior, también podemos mencionar que la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal vigente[9] no prevé en el numeral 38[10] que el Secretario de Educación Pública tenga expresamente la facultad de expedir dicha declaratoria, por lo cual nos encontramos en el desafortunado supuesto de que dos leyes federales omiten por un lado y facultan por otro el actuar de la autoridad administrativa.

 

Como es de suponerse, los decretos no son las únicas herramientas legales que protegen el PC, siendo éstos únicamente un componente de nuestro complejo sistema protector, el cual involucra instituciones, organizaciones civiles y, por supuesto, leyes. No obstante, los decretos de Declaratoria de Zonas y Monumentos son de los más socorridos. También se ha caído en el error de creer que el decreto por sí solo es suficiente para salvaguardar una zona o monumento, sin considerar la participación de todos los actores involucrados: la sociedad y los tres niveles de gobierno.

 

Creer que las declaratorias son instrumentos acabados, determinantes legalmente hablando, o dignos de una reverencia particular nos ha conducido en ocasiones a situaciones extremas donde éstas, lejos de cumplir su cabal papel de instrumento protector, se han convertido justo en lo contrario, propiciando y maniatando a la autoridad para cumplir cabalmente su cometido. No sólo eso; pueden advertirse en la LFMZAAH y las declaratorias vicios de inconstitucionalidad que ponen en desventaja ética al INAH, echan por tierra décadas de trabajo y ponen en riesgo la integridad de los monumentos y zonas de monumentos declarados, impactando negativamente[11] a la sociedad y creando conflictos.

 

 

Irregularidades presentes en las leyes sobre patrimonio cultural 

La República Mexicana, al igual que el resto de los actores internacionales, protege su PC a través de diversos ordenamientos jurídicos tendientes a “salvaguardar”,[12] en la extensión de la palabra, el conjunto de bienes culturales que testificaron los momentos históricos que le dieron origen. En México, los principales instrumentos legales encargados de la materia son la Constitución Política y la Ley Federal de Monumentos y Zonas Arqueológicos, Artísticos e Históricos. Comenzando por la Constitución por ser la ley suprema, tenemos que faculta exclusivamente al Congreso de la Unión para dictar leyes en lo conducente al PC de la Federación. Este numeral manifiesta:

 

Artículo 73. El Congreso tiene facultad:

XXV. Para establecer, organizar y sostener en toda la República escuelas rurales, elementales, superiores, secundarias y profesionales; de investigación científica, de bellas artes y de enseñanza técnica, escuelas prácticas de agricultura y de minería, de artes y oficios, museos, bibliotecas, observatorios y demás institutos concernientes a la cultura general de los habitantes de la nación y legislar en todo lo que se refiere a dichas instituciones; para legislar sobre vestigios o restos fósiles y sobre monumentos arqueológicos, artísticos e históricos, cuya conservación sea de interés nacional; así como para dictar las leyes encaminadas a distribuir convenientemente entre la Federación, los Estados y los Municipios el ejercicio de la función educativa y las aportaciones económicas correspondientes a ese servicio público, buscando unificar y coordinar la educación en toda la República. Los Títulos que se expidan por los establecimientos de que se trata surtirán sus efectos en toda la República.

 

Se sigue de lo subrayado que el Congreso únicamente gozará y ejercerá dicha atribución, según sea el caso, cuando se hable de bienes cuya conservación sea de interés nacional, no así del resto del patrimonio histórico de las entidades federativas o municipios. En este sentido, debe puntualizarse que hasta ahora ningún ordenamiento establece cuales bienes culturales son de “interés nacional”. Asimismo, y con fundamento en dicha facultad, fue expedida en 1972, la Ley Federal sobre Monumentos y Zonas Arqueológicos e Históricos,[13] la cual se encuentra adminiculada con un Reglamento que desarrolla pormenorizadamente su aplicación. Como es de suponerse, existen diversas autoridades administrativas relacionadas directa o indirectamente con el PC mexicano. Entre ellas destaca el Presidente de la República, quien desempeña un papel de toral importancia para la política cultural nacional, en virtud de estar facultado tanto por la LFMZAAH como por el reglamento de la misma para desempeñar funciones que por su propia naturaleza le dan rumbo y destino a la política cultural mexicana. Por principio de cuentas, la LFMZAAH distingue al Presidente como autoridad principal en la materia, prescribiendo lo siguiente:

 

Artículo 3. La aplicación de esta Ley corresponde a:

I. El Presidente de la República;

II. El Secretario de Educación Pública;

III. El Secretario del Patrimonio Nacional;

IV. El Instituto Nacional de Antropología e Historia;

V. El Instituto Nacional de Bellas Artes y Literatura, y

VI. Las demás autoridades y dependencias federales, en los casos de su competencia.

 

Siguiendo este esquema, el artículo 5 lee:

 

Artículo 5. Son monumentos arqueológicos, artísticos, históricos y zonas de monumentos los determinados expresamente en esta Ley y los que sean declarados como tales, de oficio o a petición de parte.

El Presidente de la República, o en su caso el Secretario de Educación Pública, expedirá o revocará la declaratoria correspondiente, que será publicada en el Diario Oficial de la Federación.

 

Sobre este particular, es de comentarse que la LFMZ faculta exclusivamente a dos personas para expedir o revocar las declaratorias correspondientes, mismas que deberán ser publicadas en el Diario Oficial de la Federación, situación por demás controversial, tal y como se narró en renglones anteriores. Por otro lado, el artículo 14 de la Ley contempla la facultad del Presidente para ordenar, mediante decreto, el destino de los bienes histórico-artísticos, propiedad de la Federación, y, en su caso, la modificación de la asignación correspondiente. Pese a su longevidad y falta de actualización, la Ley de estudio sigue vigente, a pesar de algunos intentos por implantar una ley sustituta.[14]

 

¿En qué aspectos la LFMZAAH presenta vicios de inconstitucionalidad? 

Generalidades de la garantía de audiencia, fundamento jurídico y elementos de la misma como principio de entendimiento de los vicios de inconstitucionalidad de la LFMZAAH 

A fin de comprender en su totalidad el apartado que se comenta, puntualizaremos la definición y fundamento de la denominada garantía de audiencia, consagrada por la Constitución Política. Según lo dicta la Constitución en su artículo 1o, toda persona que se encuentre residente o transitando la Republica Mexicana, tiene los derechos que la misma establece, entre los cuales se encuentra la bien denominada garantía de audiencia. Se entiende por garantía de audiencia el derecho que tiene cualquier persona, sin importar su situación legal, de ser oído y vencido en juicio en el cual se cumplan las formalidades del procedimiento, antes de poder ser privado de cualquier derecho constitucional. En efecto, cualquier autoridad que pretenda limitar, suspender o modificar los derechos constitucionales de un ciudadano deberá antes de ello someter al gobernado a juicio en donde pueda interponerse de los actos de autoridad, ofrecer pruebas y alegar a su favor, para que la autoridad con posterioridad, pueda emitir una resolución en donde se resuelva si es legal o no la privación de dichos derechos. Por lo que hace al fundamento legal de la misma, podemos asegurar que se encuentra establecido en el artículo 14 de la Carta Magna en su segundo párrafo, mismo que a la letra dice:

 

Artículo 14. A ninguna ley se dará efecto retroactivo en perjuicio de persona alguna.

 

Nadie podrá ser privado de la libertad o de sus propiedades, posesiones o derechos, sino mediante juicio seguido ante los tribunales previamente establecidos, en el que se cumplan las formalidades esenciales del procedimiento y conforme a las Leyes expedidas con anterioridad al hecho.

 

De esta forma, queda por demás claro que cualquier derecho que pretenda ser alterado de cualquier forma por una autoridad deberá sujetarse al precepto constitucional en cita, so pena de ser nulo e ilegal. Finalmente, podemos mencionar como elementos constitutivos de dicha garantía los siguientes cuatro, a saber:

a) Sujetos. Según el artículo 1 del Pacto Federal, tenemos que son beneficiaros de la misma todas las personas que se encuentren, sin importar la calidad, en territorio nacional.

 

b) Bienes Jurídicamente Tutelados. Todos los prescritos por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y según el articulo 133 del mismo ordenamiento, también los derechos consagrados por los Tratados Internacionales celebrados y ratificados por México.

 

c) Acto de Autoridad. Entendiéndose por éste el documento, o bien la acción, cualquiera que sea su forma, a través de la cual la autoridad gubernamental, conculca o limita las garantías fundamentales del gobernado.

 

d) Oportunidad de Defensa. Es decir, la oportuna citación al gobernado para acudir a los tribunales previamente establecidos, en el que se cumplan las formalidades del procedimiento, entendiéndose por éstas, los medios necesarios para ofrecer pruebas y alegar en su defensa, de tal modo que el acto de autoridad pueda ser modificado por la misma.

 

e) Leyes Rectoras. Aquellas que prevean los actos de autoridad y otorguen al ciudadano la oportunidad de defenderse, a fin de no quedar en estado de indefensión de forma alguna.

 

Los vicios de inconstitucionalidad de la LFMZAAH 

De las líneas expuestas, se deduce que la inobservancia de la garantía de audiencia por parte de las autoridades de cualquier esfera de gobierno resulta ilegal, derivándose también la obligación de los legisladores correspondientes el crear, en cualquier ordenamiento jurídico, los mecanismos necesarios para que el gobernado pueda ejercer la precitada garantía. Sin más explicación en este sentido, se transcriben los rubros de las siguientes tesis aisladas,[15] que desafortunadamente actualizan la hipótesis de las violaciones a la garantía sujeta a estudio.

 

La primera tesis es de la novena época, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, y del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que literalmente expresa: “Monumentos y zonas arqueológicos, artísticos e históricos. La ley federal relativa es violatoria de la garantía de audiencia consagrada en el artículo 14 constitucional”. Mientras tanto, la segunda, que es de la novena época, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, de los Tribunales Colegiados de Circuito, tiene por rubro:

 

Monumento histórico. El decreto a través del cual se declara como tal determinado bien inmueble, sin que previamente se hayan observado las formalidades esenciales del procedimiento, ni se establezca recurso o procedimiento alguno para impugnar dicha declaratoria, infringe la garantía de audiencia.

 

Como se aprecia, las presentes tesis son la prueba idónea que ratifica la imperiosa necesidad de reformar la LFMZAAH en este sentido, al ser de hecho un óbice para el sano desarrollo de la política cultural nacional, y sobre todo la adecuada integración de las leyes federales a la Constitución.

 

Por su forma y fondo, las declaratorias de monumento y zonas de monumentos, como instrumentos derivados de la LFMZAAH, son también ilegales, al no ajustarse a lo establecido en la Carta Magna. Por sus características, una declaratoria de monumento o zona de monumentos impone obligaciones y restricciones sobre la propiedad del afectado, sin otorgar ningún mecanismo de defensa contra dicho ordenamiento, violando así la garantía de audiencia contemplada en la Constitución.[16] En ese sentido, es urgente llevar a cabo las reformas necesarias tanto a la LFMZAAH y su reglamento como a las declaratorias emitidas, ajustándolas a la Ley Federal del Procedimiento Administrativo,[17] para que permitan al INAH una actuación legal y transparente de sus funciones jurídicas en materia de protección del PC. Además de lo anterior, se requiere considerar otras medidas, como la de establecer en la LFMZAAH mecanismos que permitan a los órganos administrativos realizar declaratorias de oficio, así como establecer un órgano colegiado que determine cuáles y bajo qué características deberían declararse monumentos y zonas arqueológicos e históricos, tal como está previsto ya para los monumentos artísticos.[18]

 

¿Por qué siguen vigentes las declaratorias? 

La mayoría de las veces, contestar a una pregunta de seis palabras resulta sencillo; incluso la respuesta puede ser más corta que la interrogante. Sin embargo, al hablar de temas políticos relacionados con lo jurídico, las hojas de la contestación misma son insuficientes, extendiéndose la respuesta interminablemente hasta llegar, probablemente, al punto de inicio. Sin claridad. Sin la respuesta misma. No obstante, puede argumentarse sin más que la respuesta a la interrogante se encuentra en dos aspectos: el político y el jurídico.

 

Comenzando por la política, podemos decir que, desde su origen, la agenda de las máximas autoridades federales se concentra en aspectos como la seguridad, la economía, la reforma de los procesos electorales, penales y la energía, el combate a la pobreza y la educación, y la aprobación del Programa de Egresos Anuales de la Federación, sin que quede tiempo para ocuparse del PC. De la misma forma, la vigencia de los decretos se encuentra en una mirada simple y lógica a la situación de la administración pública actual. Sin profundizar en esto, podemos mencionar que, desde su inicio, el gobierno de Calderón ha apostado por los cambios del modelo de seguridad pública, impulso a la reforma electoral, energética y demás dediciones financieras para restar los efectos de la crisis en la sociedad mexicana. Esta situación es clara y palpable a la vista de críticos e inconscientes.

 

Resulta lógico pensar que dichas reformas absorben el tiempo y agenda del Congreso, de tal suerte que los proyectos legislativos en el segmento, entre los que podrían encontrarse los de PC, son dejados de lado para su posterior discusión. Además de los supuestos citados, la Cámara de Diputados está obligada por ministerio de ley[19] a elaborar anualmente el Presupuesto de Egresos de la Federación, previo examen, discusión y, en su caso, modificación del Proyecto enviado por el Ejecutivo Federal. Para ello, utiliza los meses de septiembre a noviembre de cada año para darle el trámite correspondiente, lo cual, generalmente, es materia de discusiones acaloradas y debates prolongados para convencerse los unos a los otros sobre los sectores prioritarios de inversión. Además, cada seis años la agenda legislativa puede atrasarse, debido a que el Ejecutivo Federal al inicio de su cargo puede presentar el proyecto respectivo hasta el quince de diciembre.

 

Pero ¿qué tiene que ver todo esto con el patrimonio cultural mexicano, o con la vigencia de los decretos inconstitucionales? La respuesta es simple y ya se dijo. Los diputados, senadores y el Congreso entero tienen vendido su tiempo a esos temas, sin espacio alguno para debatir cuestiones de patrimonio histórico. Así, advertimos que, independientemente del Presidente en turno, las prioridades de las administraciones están relacionadas, en primera instancia, con los objetivos económicos y de seguridad nacional, dejando el segundo termino las problemáticas de las legislaciones del PC, sus reformas y el adecuado rumbo de la política cultural.

 

Actualmente, las acciones políticas del presidente Calderón no han mostrado ningún acercamiento o relación con los temas culturales, ratificando esta afirmación al analizar el contenido del Plan Nacional de Desarrollo 2007-2011,[20] documento que se divide en cinco ejes centrales de desarrollo integral, en el cual, tristemente, el turismo cultural y el patrimonio histórico reciben poca atención. Adicionalmente, debe comentarse que el PC del país es extenso y expuesto a complejos fenómenos de degradación, destrucción y saqueo. El presupuesto institucional es limitado y frecuentemente se ve expuesto a “recortes” o destinado a asuntos “urgentes” que coartan su acción en materia de protección y registro. En este tenor, quizá sería conveniente ejercer el derecho que otorga el vacío legal revisado al principio, a fin de que las entidades federativas estén en condiciones de proteger su patrimonio, y se armonicen así las actividades de los tres niveles de gobierno en este importante segmento.

 

En el campo jurídico, la vigencia de las normas inconstitucionales no sólo obedece a cuestiones políticas, sino también a temas eminentemente legales, como son la propuesta de reformas y, por supuesto, los amparos tramitados en contra de dichas leyes. Con estos juicios, las autoridades administrativas advierten la existencia de vicios de ilegalidad, que posteriormente toman en consideración en las precitadas iniciativas para reforma de leyes. En lo tocante a los amparos, debemos recordar que en renglones anteriores expusimos dos tesis aisladas emitidas con motivo de dos juicios, tramitándose el primero ante el pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, mientras que el segundo ante el Segundo Tribunal Colegiado del Noveno Circuito.

 

De la lectura de dichas tesis advertimos que la autoridad judicial protegió y amparó con la justicia federal a los quejosos que vieron conculcados sus derechos, por lo cual el decreto e inscripción reclamados quedaron sin efectos. Sin embargo, dicha sentencia sólo beneficia a quienes recurrieron a esta instancia. Lo anterior es así, ya que la Ley de Amparo manifiesta lo siguiente:

 

Artículo 76. Las sentencias que se pronuncien en los juicios de amparo sólo se ocuparán de los individuos particulares o de las personas morales, privadas u oficiales que lo hubiesen solicitado, limitándose a ampararlos y protegerlos, si procediere, en el caso especial sobre el que verse la demanda, sin hacer una declaración general respecto de la ley o acto que la motivare.

 

Esta fórmula limita las consecuencias de los actos ilegales sólo a los quejosos que tramiten y ganen dicho juicio, lo cual en la realidad se presta para injusticias legales. Asimismo, y para que pueda existir una jurisprudencia obligatoria en toda la República, tendrían que existir cinco resoluciones ininterrumpidas en el mismo sentido, a fin de que cualquier amparo promovido con fundamento en ella sea concedido a su favor.[21]

 

En la actualidad, podemos afirmar que no existen mayores antecedentes de amparos solicitados en similares condiciones, razón por la cual, a pesar de existir una tesis que afirme la inconstitucionalidad de la LFMZAAH o del decreto de Zona de Monumentos, no se satisface el presupuesto de las cinco tesis jurisprudenciales ininterrumpidas, evento que las autoridades administrativas como el INAH o Presidencia de la República toman como referencia no sólo para estar en aptitud de emitir nuevas declaratorias, sino para mantener vigentes las ya publicadas.

 

¿Qué efectos ha tenido las declaratorias de zona arqueológica o monumentos? 

Para ilustrar este apartado hemos elegido dos casos controversiales, el de la zona arqueológica de Teotihuacán y el de la zona de monumentos históricos de Puebla.

Caso 1: Declaratoria de la Zona de Monumentos Arqueológicos de Teotihuacán 

El 30 de noviembre de 1988 se publicó en el Diario Oficial de la Federación el “Decreto por el que se declara Zona de Monumentos Arqueológicos el área conocida como Teotihuacán”. Éste consta de 11 considerandos y 16 artículos, más uno transitorio. El artículo 1 declara la zona de monumentos. El 2 define la superficie total del área y sus linderos. El artículo 3 alude a la intención del gobierno federal de proponer al gobierno del Estado de México la celebración de un acuerdo para proteger visualmente los cerros que rodean la zona. El artículo 4 refiere que la zona arqueológica definida en el artículo 2 quedará sujeta a la LFMZAAH y su reglamento, otras disposiciones legales aplicables y los acuerdos de coordinación con autoridades legales. El artículo 5 confiere al INAH la vigilancia y cumplimiento de lo ordenado en el decreto, así como la administración directa del Área Central de Monumentos Arqueológicos, y en las otras áreas las funciones ordinarias que le confiere su Ley Orgánica y demás ordenamientos. El artículo 6 ordena a la Secretaría de Desarrollo Urbano y Ecología (hoy SEDESOL) promover la revitalización de la imagen urbana de San Juan Teotihuacán y San Martín de las Pirámides, promover que las disposiciones del Decreto se incluyan en los programas de desarrollo urbano estatal, promover la regulación del uso y aprovechamiento del suelo en la zona para hacerlo compatible con lo que el mismo dispone, mantener o restituir el equilibrio ecológico de la zona, entre otros, y –muy importante– promover que el área ampliada de monumentos o perímetro B sea integrada y desarrollada por conducto del INAH en todo aquello que sea materia de su competencia. El artículo 7 ordena a la Secretaría de Comunicaciones y Transportes, en coordinación con los gobiernos estatales y municipales, revisar y mejorar las vías generales de comunicación. El artículo 8 ordena a la Secretaría de Turismo promover el conocimiento y aprecio de la zona arqueológica a nivel nacional e internacional y establecer un programa de desarrollo turístico. El artículo 9 ordena a la Secretaría de Educación Pública definir los criterios de protección de la zona monumental, promover programas educativos y, a través del INAH, observar que se cumplan las disposiciones del Decreto. El artículo 10 ordena que las dependencias federales mencionadas, en coordinación con los gobiernos estatal y municipal, promuevan campañas de sensibilización sobre el patrimonio cultural. El artículo 11 ordena a las dependencias y autoridades competentes adoptar medidas para regular y prohibir la explotación de recursos naturales que puedan afectar a los monumentos incluidos en la zona. El artículo 12 ordena la modificación o adecuación de obras o bienes no arqueológicos que afecten el acceso a los monumentos o desvirtúen su apreciación, dentro de las áreas central y ampliada. El artículo 13 previene que en la zona de monumentos definida por el Decreto no se autoricen construcciones cuya función, diseño o ubicación alteren, afecten o distorsionen los valores de los monumentos; asimismo prohíbe, en las áreas central y ampliada, nuevas construcciones o ampliación de las existentes, excepto las realizadas por el INAH para la revitalización o difusión de los monumentos, pero permite en el área de Protección General las construcciones que no atenten contra la preservación e integridad de la zona de monumentos arqueológicos, siempre que se ajusten a los planes y programas establecidos para San Juan Teotihuacán y San Martín de las Pirámides, y, en su caso, a las disposiciones reglamentarias vigentes. El artículo 14 promueve la servidumbre de paso hacia los monumentos en predios particulares. El artículo 15 ordena a la Comisión Intersecretarial coordinar las acciones entre las dependencias y entidades involucradas, con la participación de representantes de los gobiernos estatales y municipales. El artículo 16 ordena la inscripción de la Declaratoria y su plano en el Registro Público de Monumentos y Zonas Arqueológicos, dependiente del INAH, y en el Registro Público de la Propiedad del Estado de México.

Volviendo al artículo segundo, éste define la superficie total de la zona, subdividiéndola en tres áreas denominadas: A, Área Central de Monumentos; B, Área Ampliada de Monumentos y C, Área de Protección General, cada una con su delimitación poligonal en coordenadas geográficas y superficie.

Figura 1. Zona de Monumentos Arqueológicos de Teotihuacan. Poligonos A, B y C. Foto: INAH. 

El área A o “Área Central de Monumentos Arqueológicos” cubre una superficie de 263,55.96 ha, y corresponde con el área protegida en el Decreto presidencial publicado el 30 de abril de 1964. Es la zona donde se ubican los monumentos principales ordenados a cada lado de la Calle de los Muertos. Esta zona no tiene mayores problemas legales, ya que fue adquirida por el gobierno federal por orden del presidente Porfirio Díaz. Actualmente está bajo control del INAH. El Decreto prohíbe construcciones nuevas, excepto las realizadas por el INAH para difundir los monumentos.

 

El área B o “Área ampliada de monumentos arqueológicos”, tiene una superficie de 1730,96.64 ha, que equivale a 6.5 veces el polígono A. Esta área está delimitada en función de la riqueza de vestigios arqueológicos que en ella se encuentran. La mayor parte de esta superficie cae sobre el área urbana de los municipios de San Juan Teotihuacán y San Martín de las Pirámides. El Decreto prohíbe las construcciones nuevas o ampliación de las mismas, excepto las realizadas por el INAH para la difusión de los monumentos.

 

El área C o “Área de Protección General” tiene una superficie de 1387,20.48 ha, equivalente a 5.2 veces el polígono A y 0.8 veces el polígono B. También ocupa gran parte del área urbana de los mencionados municipios. El decreto permite la construcción siempre que no afecte los monumentos y se ajuste a los planes urbanos municipales y/o a la normatividad vigente en materia de monumentos.

El área total de los tres polígonos abarca una superficie de 3381,71.08 ha, lo que equivale al 70% del suelo de uso agrícola en San Juan Teotihuacán.[22]

 

Esta declaratoria se considera una de las mejores y más detalladas en cuanto a monumentos arqueológicos se refiere. La misma se basó en el estudio que para tal efecto realizaron los arqueólogos Raúl Arana y Noemí Castillo.[23] A pesar de que considera la protección visual y ecológica del entorno, la regulación de la tierra, el mejoramiento de los accesos, la educación y sensibilización de la población, y de manera general las nuevas construcciones, el hecho de involucrar tantas dependencias federales, con sus correspondientes estatales y municipales, coordinadas por una Comisión Intersecretarial y en la que el INAH sólo juega un papel secundario como mediador, administrador y ejecutante, pero no como responsable, excepto en aquello que lo obliga la LFMZAAH, ha vuelto inoperante dicho Decreto. En ese sentido, la mayor parte de los ordenamientos y propuestas que estableció nunca se llegaron a realizar, o apenas hubo intentos que se malograron. Debemos tomar en cuenta que han pasado ya más de treinta años desde su publicación, y la situación política y económica del país ha cambiado radicalmente. Dejando de lado los aspectos que podríamos resumir como “buenos deseos”, el aspecto medular del decreto radica en la regulación de las construcciones detallado en el artículo 13, que a la letra dice:

 

Artículo 13. En la zona de monumentos definida en este Decreto no se autorizarán construcciones cuya función, diseño o ubicación alteren, afecten o distorsionen los valores monumentales o el uso educativo y de investigación a que la misma está destinada.

 

En las Áreas Central y Ampliada de Monumentos no se permitirán construcciones nuevas ni ampliaciones de las existentes, con excepción de aquéllas que realice el Instituto Nacional de Antropología e Historia para el rescate, revitalización y difusión de los monumentos y de la zona misma.

 

En el área de Protección General se permitirá la realización de construcciones que no atenten contra la preservación e integridad de la zona de monumentos arqueológicos y siempre que se ajusten a las disposiciones establecidas en los planes o programas de centros de población aplicables a los Municipios Teotihuacán y San Martín de la Pirámides. En todo caso, las obras se sujetarán a las disposiciones legales y reglamentarias vigentes.

 

Derivado de las mencionadas restricciones, se ha generado una serie de problemáticas sociales muy particulares que competen exclusivamente a los polígonos B y C, donde se concentra la población urbana. Dicha población urbana existe, desde luego, siglos antes de la emisión del Decreto. Por tanto, su ocupación no sólo representa una nueva etapa en la historia urbana de la antigua ciudad prehispánica que merece un estudio detallado, sino además un derecho de antigüedad. La diferencia radica en que durante siglos los actuales predios urbanos fueron sólo tierras de cultivo, y a raíz del crecimiento urbano caótico de San Juan Teotihuacán y San Martín de las Pirámides (ocasionados tanto por la migración temporal de trabajadores a la Ciudad de México que dejaron el campo y urbanizaron sus predios, entre otras causas), como por el impulso hacia una economía de servicios propiciado por la misma zona arqueológica, se pobló rápida y desordenadamente su entorno. Ese mismo caos llevó a que no siempre se realizara la regularización de la tenencia de la tierra antes de vender o construir, por lo que existen diversas formas de tenencia, desde propietarios hasta posesionarios; lo anterior sin ahondar en que le SEDUE o SEDESOL nunca realizó la encomienda ordenada en el artículo 6 del Decreto.

 

Adicionalmente, como una práctica tradicional, se acostumbra compartir los solares con los hijos que, al casarse, erigen su casa dentro del mismo predio, a veces sin divisiones claras. Aunado a esto, está la carencia de los servicios básicos, como agua potable, electricidad y drenaje, que con el tiempo han ido demandando los pobladores por obvias razones. La problemática así brevemente resumida se ve agravada desde los ochenta por el Decreto, mismo que convirtió de un plumazo en criminales a los habitantes del polígono B, al prohibir la ampliación de sus viviendas o locales así como la construcción de otras nuevas, lo cual es una práctica cotidiana. Repentinamente se vieron obligados a tramitar ante el INAH lo que se conoce como una solicitud de “liberación” de su predio, que es el paso previo para obtener una licencia de construcción. Dado que el mismo Decreto prohíbe, como ya se dijo, nuevas construcciones o ampliaciones, dicho trámite no surte efecto, dejando a la población en total indefensión.

 

A su vez, las solicitudes de liberación no pueden ser contestadas por el INAH, en virtud de que es un trámite no válido, legalmente hablando, ya que para emitir la liberación hay que hacer previamente un salvamento arqueológico –solventado por el propietario–. De hacerse se podría liberar; si se libera se permite construir, y si se construye se viola el Decreto, lo cual no puede permitirse. Así se ha constituido por Decreto un círculo vicioso que no tiene salida por ningún lado. En el 2005, había cerca de 300 solicitudes de liberación en el polígono B esperando una respuesta del INAH, desde hace años.

 

La situación arriba descrita ha propiciado entonces la acelerada destrucción de los vestigios. Al no encontrar respuesta o para evitar el trámite inútil, los pobladores –muchos de ellos foráneos y avecindados recientemente gracias a bajo costo de los predios afectados– llevan a cabo sus obras clandestinamente, bajo la complicidad piadosa de sus vecinos. Ello conlleva la destrucción inminente y apresurada de los odiados vestigios que, más que un motivo de orgullo local, son vistos como símbolo de opresión y obstáculo para el crecimiento de la comunidad. El Departamento Jurídico del INAH calcula que en la última década se han construido alrededor de 3 000 casas y comercios sin permiso del Instituto, lo que equivale a 10 veces más el número de solicitudes de liberación.[24]

 

Debido a la prohibición, el INAH tampoco puede promover rescates o salvamentos en los predios, sólo investigación pura o con objeto de exhibir los vestigios; pero como los predios están habitados y tienen algún tipo de tenencia, no se puede ingresar y explorar sin la expresa autorización del propietario. Tenemos así otro círculo vicioso que mantiene atado de manos al INAH para cumplir con su objetivo. Esta situación no permite que los predios se aprovechen ni para investigar, ni para construir.

 

Otra debacle surge cuando el municipio intenta, por presión de los vecinos, introducir los servicios básicos que requieren la excavación de zanjas. En tales casos, el INAH debe llevar a cabo previa o simultáneamente un rescate o salvamento arqueológico, mismo que debe ser financiado por el municipio o los vecinos. Esto eleva el costo de la obras, en primer lugar, y demora su finalización, en segundo lugar, ya que la vastedad e importancia de los restos arquitectónicos de palacios, casas habitación, templos, patios, etc. (a veces con pintura mural o ricas ofrendas), es frecuente aquí, y requiere de trabajos meticulosos de excavación y registro que están fuera de la comprensión del vecindario y autoridades. Lo anterior regularmente deriva en acaloradas discusiones y enfrentamientos. No es raro encontrar pintas contra el INAH o los arqueólogos locales en las bardas.

 

En el perímetro C la situación es un tanto diferente, porque se permite la construcción, siempre y cuando se ajuste a la normatividad. Este sector, efectivamente, presenta una densidad menor de vestigios arqueológicos, mas no por ello de menor importancia. Sin embargo, el hecho de que el INAH autorice licencias de construcción en esta área, previo salvamento o supervisión, se ha interpretado algunas veces y de manera equivocada como un favoritismo, especialmente a raíz de la instalación de centros comerciales, hoteles y restaurantes de empresarios foráneos. Ello ha servido de pretexto a grupos radicales para realizar activismo social contra el INAH, alegando la afectación a los monumentos del polígono A y de los monumentos hallados in situ, basados en ideas que van desde el nacionalismo a ultranza, hasta ideas metafísicas y esotéricas del new age.

 

<< Figura 2. Parapetos para "mimetizar" las luminarias en la Pirámide del Sol.

 

Finalmente y, aunque el Área Central de Monumentos carece de esta problemática social, enfrenta otras. En primer lugar, los graves problemas de deterioro ocasionados por el turismo depredador y la falta de un “plan de manejo” del sitio durante años que no se había podido concretar, siendo una exigencia de la UNESCO para mantener la declaratoria de Patrimonio Mundial. En segundo lugar, por las polémicas obras que se han intentado realizar que van desde un trenecito turístico, escenario artístico, hasta las recientes instalaciones para el espectáculo de luz y sonido “Resplandor Teotihuacano”, empresa por demás obsoleta, avalada y autorizada por el propio INAH. En este último caso, el mismo INAH viola el Decreto que está obligado a hacer respetar, en el mismo articulado que prohíbe cualquier construcción o ampliación de las mismas, excepto por el INAH y con fines de difusión de los monumentos. Para aclarar nuestra argumentación demostraremos que la instalación de cables, bases, lámparas y parapetos de que constaba inicialmente dicha obra son una construcción. El Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española dice:

 

Construcción. (Del lat. constructĭo, -ōnis).

1. f. Acción y efecto de construir.

2. f. Arte de construir.

3. f. Obra construida o edificada.

4. f. Gram. Secuencia de palabras vinculadas gramaticalmente entre sí.

5. f. pl. Juguete infantil que consta de piezas de madera u otro material, de distintas formas, con las cuales se imitan edificios, puentes, etc.[25]

 

Los tres primeros conceptos son muy claros. Es decir, una construcción no equivale necesariamente a edificios. El segundo argumento es que dicha “construcción” no fue hecha por el INAH, sino por particulares, lo que prohíbe el artículo 13 del mencionado Decreto. Así, puede apreciarse que, aun sin entrar a un detallado análisis de todas las situaciones que implica el Decreto, su aplicación conlleva una paradoja ya que, habiendo sido expedido para proteger la integridad de los monumentos arqueológicos de Teotihuacán, está actuando exactamente en el sentido contrario, acelerando su destrucción y limitando la acción de la autoridad competente. A lo anterior debe agregarse que el citado Decreto es, por lo antes expuesto, inconstitucional, ilegal. Aunque se han intentado varias formas de enfrentar el problema mediante la conciliación, sólo parece haber una vía legal posible: derogar este decreto ilegal –y en consecuencia todos los demás–. Se debe iniciar nuevamente sobre una base legal e instaurar en serio un programa de adquisición de predios. Sólo así estará garantizada la conservación de los vestigios, el respeto de los derechos ciudadanos y la paz social.

Caso 2: Puebla. ¿Qué efectos ha tenido el Decreto sobre la zona de monumentos históricos y qué conflictos ocasiona? 

El 18 de noviembre de 1977, el presidente José López Portillo declaró al Centro Histórico de la Ciudad de Puebla de Zaragoza como “Zona de Monumentos Históricos”, trayendo como consecuencia legal que la zona en comento pasara a sujetarse en el ámbito cultural a la jurisdicción federal, siendo la ley aplicable la LFMZ y su Reglamento. De lo anterior podemos advertir que tanto la entidad federativa como su municipio y capital encontraron desde aquella fecha la imposibilidad legal de legislar patrimonialmente la circunscripción establecida en el precitado Decreto, lo cual, como se verá más adelante, resulta desacertado.

 

Durante los últimos años, Puebla ha alcanzado avances en materia de infraestructura, como carreteras, relaciones diplomáticas, puertos aéreos –tal es el caso de Huejotzingo, por ejemplo–, servicios turísticos, etc. Todo ello a la altura de una sociedad en desarrollo. Sin embargo, estos fenómenos traen consecuencias de facto, que en muchas ocasiones no son tuteladas por el manto protector del derecho; un ejemplo recurrente de ello son las consecuencias materiales que trae consigo el turismo. Desde una óptica positiva, podemos encontrar las cantidades millonarias de divisas que se derraman en la ciudad. Sin embargo, desde otro punto de vista antagónico, los efectos se traducen en mayores índices de contaminación, o bien en el deterioro del patrimonio cultural, que a diferencia de los bienes naturales es un recurso no renovable. Allí radica la necesidad, pero sobre todo la responsabilidad, de que el poder público asegure la preservación de nuestra herencia cultural para el deleite y la investigación de las generaciones presentes y futuras.

 

A efecto de reforzar las ideas anteriormente desarrolladas y demostrar las proporciones del problema a tratar, describiremos, en primer lugar, algunas de las obligaciones con las que cuenta el INAH (hoy día dicen más las siglas que el propio nombre) y que por cuestiones de imprecisión legal son aplicadas en forma distinta a la pensada. En segundo, explicaremos los problemas que provoca la falta de un reglamento municipal que tanto proteja las construcciones y restauraciones en el Centro Histórico, como regule la contaminación visual de los anuncios comerciales.

 

Como es de pensarse, el INAH está facultado en materia de patrimonio cultural principalmente por tres ordenamientos, a saber: La Ley Orgánica del INAH, la LFMZ y su Reglamento. En primer lugar, la Ley Orgánica del Instituto Nacional de Antropología e Historia establece en su artículo 2 que serán objetivos del Instituto la investigación científica sobre antropología e historia, la conservación y restauración del patrimonio cultural arqueológico, histórico, paleontológico, debiendo aplicar las leyes de su competencia, otorgar los permisos y dirigir las labores de restauración y conservación de los monumentos arqueológicos e históricos que efectúen las autoridades de los estados y municipios, así como llevar el registro público de las zonas y monumentos arqueológicos e históricos y de los restos paleontológicos.

 

Adminiculado con ello, la LFMZAAH, en sus diversos 6, 7, 11, 12, 13, 42, manifiesta que los propietarios de bienes inmuebles declarados monumentos históricos o artísticos deberán conservarlos y en su caso restaurarlos, previa autorización del Instituto correspondiente, siendo competente para conocer de la misma el propio Instituto. Esta prevención se hace extensiva a las autoridades de los tres niveles de gobierno. En esta tesitura, cuando no se recabe la autorización en comento, podrá suspender las obras, demolerlas, así como proceder a su restauración o reconstrucción. Por su parte, el Instituto podrá solicitar la exención del impuesto predial en los inmuebles que se mantengan conservados y restaurados. Asimismo, resulta importante señalar que el artículo 42 de la ley en cita manifiesta que en la Zonas de Monumentos cualquier anuncio comercial, aviso y demás propaganda deberá estar sujeto a las disposiciones de la propia ley, entendiéndose que esa normatividad establecerá los presupuestos a que debe someterse, a fin de no generar ningún tipo de contaminación visual en su contexto. Buena intención legislativa, pero, desafortunadamente, buena laguna también.

 

El Reglamento de la LFMZAAH manifiesta en sus numerales 5, 42 y 43 el desarrollo y aplicación de las disposiciones establecidas en las dos leyes anteriores, expresando que habrá inspectores encargados de vigilar el cumplimiento de la normatividad vigente, y para tales efectos efectuarán visitas en las que formulen actas detalladas sobre el estado de los inmuebles que, a su criterio, estén vulnerando lo dispuesto por la Ley. Salta a la vista, como asunto en particular, que el artículo 42 de la LFMZAAH previene que cualquier anuncio comercial deberá estar a las disposiciones relativas del Reglamento, y menciona que los anuncios, carteles, avisos y demás relativos podrán ser autorizados por el Instituto, debiendo el interesado llenar un formato. Así, luego de presentado, el Instituto otorgará o denegará la autorización, sin que del cuerpo de la Ley o Reglamento se adviertan los criterios que deben valorarse para emitir el fallo. Lo anterior resulta arbitrario e incluso despótico, ya que bajo esta fórmula se pueden entregar autorizaciones “supuestamente ajustadas al texto legal” que transgredan, por sus dimensiones, la integridad de los inmuebles en su contexto.

 

Antes señalamos que no existen criterios sobre los cuales deba basarse el INAH para otorgar las autorizaciones sobre las construcciones correspondientes, abriéndose con ello la puerta para permitir que edificaciones modernas contaminen visualmente el contexto donde se ubican. Sólo por mencionar algunas citamos las siguientes:[26]

 

 

 

Dos vistas del Hotel NH, ubicado en Av. 5 Sur #105, Centro Histórico.

 

 

 

Escuela Normal del Estado, ubicada en la calle 11 Sur y 13 Poniente. Fotografía tomada en 1956.

 

Escuela Normal del Estado. Fotografía tomada en junio de 2008, en donde se puede observar una universidad moderna y no el bello edificio colonial que se encontraba ahí cimentado.

 

Como se puede apreciar, las imágenes expuestas demuestran el empobrecimiento del aspecto y la devaluación de la belleza que sufren dichas edificaciones. A partir de esta hipótesis encontramos que es obligación de los residentes y comerciantes que ocupan inmuebles en el Centro Histórico solicitar permiso para la colocación de su propaganda, bajo el apercibimiento de ser multados por el Instituto. Sin embargo, tristemente en la realidad esas calles encontramos, sin necesidad de buscar, carteles luminosos y publicidad excesiva en las fachadas de los locatarios, quienes ignoran o vulneran el texto legal, que como aquí se demuestra adolece de lagunas que lo hacen inoperante. La ley fue pensada así por el legislador, a fin de regular el tipo, los colores, el tamaño y la forma de la propaganda que debería ser utilizada por los comerciantes, con el objeto de usarla de modo que no alterara el aspecto visual del contexto, preservando la armonía y las cualidades de nuestros edificios históricos, que hoy día son considerados por la UNESCO[27] no sólo patrimonio de la humanidad, sino un icono de la arquitectura colonial internacional.

 

La legislación tampoco prevé el tipo de anuncios, las dimensiones, ni las particularidades que deben contener los anuncios publicitarios de los comercios, dejando a criterio de la autoridad qué anuncios pueden ser colocados y cuáles no. Además de los supuestos descritos, existen problemas sociales que causan efectos negativos en la imagen del Centro Histórico, siendo éste el caso de los ambulantes. Dicho problema no se encuentra contenido en el texto legal, pero cobra especial importancia cuando se trata de los asentados en el Centro Histórico. En México no es extraño el problema de comercio informal o ambulantaje, de ahí que los planes municipales de desarrollo, concentren muchas de sus páginas en buscar la solución al problema. En Puebla, por ejemplo, quien fuera edil, Jorge Murad Macluf (1984-1987), construyó diversos mercados en la periferia de la ciudad para reubicar a los ambulantes que tenían invadidas las calles del Centro Histórico, solucionando así aquel problema.

 

Pasados los años, los comerciantes regresaron al Centro Histórico de Puebla; sin embargo, el presidente municipal, Mario Marín Torres (1999-2002), retomó la idea y construyó diversos mercados en la periferia de la ciudad, reubicándolos nuevamente. Después, el ex presidente municipal Enrique Doger Guerrero (2005-2008) adquirió con presupuesto municipal el predio denominado “Los Matanzo”, ubicado en la calle 4 Poniente esquina con 11 Norte de esta Ciudad. Sin embargo, ya no le dio tiempo de reubicar a los multicitados comerciantes. Según algunas fuentes,[28] en Puebla existen 25 mercados municipales, de los cuales 50% se encuentran vacíos, con más de mil locales desocupados, lo que claramente refleja que este problema puede ser resuelto por el gobierno municipal si se lo propone.

 

Destaca, entre los datos expuestos, la imperiosa necesidad de contar con un reglamento municipal que supla la deficiencia de aquellos ordenamientos, en el cual se establezcan los criterios que deben ser tomados en cuenta para autorizar la construcción de inmuebles en el Centro Histórico, así como la autorización de licencias para colocar anuncios comerciales, con lo cual las causas del problema quedarían legalmente subsanadas.

 

Respecto de este particular, es de mencionarse que ciudades como Mérida, Saltillo o el Distrito Federal, entre otras, cuentan con sus propios reglamentos de anuncios, los cuales prevén muchas de las situaciones aquí planteadas. Sin embargo, en Puebla, las autoridades municipales, a pesar de contar con facultades para emitir ordenamientos en ese sentido, han omitido hasta la fecha expedir reglamentos en este importante tema, limitándose únicamente a tutelar dichos supuestos en el Reglamento de Construcciones para el Estado, ordenamiento que al no ser exclusivo en la materia origina severas imprecisiones.

Conclusiones 

Primera. Después de analizada la situación constitucional de los decretos, la inexistencia de reformas y la ocupada agenda legislativa, arribamos a la conclusión de que el sistema jurídico del régimen del patrimonio histórico y cultural del país se encuentra inmerso en una crisis que obliga a replantear su estructura desde el inicio; es decir, desde la Constitución.

 

México necesita hoy no sólo cambios económicos y de seguridad jurídica, sino también cambios en la legislación cultural que tutela los inmuebles más importantes del país, declarados en diversas ocasiones por la UNESCO como Patrimonio de la Humanidad. Dichos cambios pueden ser originados desde las legislaturas de las entidades federativas, y no únicamente por el Congreso, quien desinteresado por estas cuestiones, las omite de su itinerario.

 

Segunda. “Lo accesorio siempre sigue la suerte de lo principal”.[29] En este sentido, queda claro que, con motivo de un nuevo régimen o un cambio sustancial en el mismo, deberán ser modificados los decretos hasta hoy emitidos, ya que como se analizó en el muy especifico caso de Puebla, no existe ni justificación ni causa lógica para que siga vigente, ya que provoca más injusticias que beneficios, aunado a que una nueva legislación puede incluir los instrumentos necesarios para declarar provisionalmente una zona de monumentos en tanto se emite el reglamento o ley correspondiente.

 

_______________________________________________________

*Arqueólogo titular del Centro INAH Tamaulipas. Director de la Red Mexicana de Arqueología.

**Abogado especialista en Derecho del Patrimonio Cultural. BUAP-Puebla.

 

Notas


[1]Ley Federal sobre Monumentos y Zonas Arqueológicos, Artísticos e Históricos, art. 44, extraída de http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/regla.htm, el 9 de noviembre de 2009. En lo sucesivo LFMZAAH.

[2]Para el año 2009.

[3]Ley Orgánica del Instituto Nacional de Antropología e Historia, art. 2, fracción IX, extraída de http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/regla.htm, el 9 de noviembre de 2009. En lo sucesivo LFMZ.

[4]José Ernesto Becerril Miró, El derecho del patrimonio histórico-artístico en México, México, Porrúa, 2003, p. 97.

[5]Ibídem, p. 115.

[6]Rafael de Pina Vara, Diccionario de derecho, 32a ed., México, Porrúa, 2003, p. 217.

[7]En lo sucesivo PC.

[8]Noticia extraída de: http://www.esmas.com/noticierostelevisa/mexico/146315.html, el 18 de agosto de 2009.

[9]Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, extraída de http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/index.htm, el 6 de octubre de 2009.

[10]Fundamento de las facultades del Secretario de Educación Pública Federal.

[11]Gustavo A. Ramírez Castilla, Conservación de monumentos e impacto social, Boletín de Antropología no. 43, INAH, México, pp. 21-52.

[12]Cf. UNESCO, Recomendación relativa a la salvaguardia de los conjuntos históricos y su función en la vida contemporánea de 1976: “Articulo 1 . Se entiende por ‘salvaguardia’ la identificación, la protección, la conservación, la restauración, la rehabilitación, el mantenimiento y revitalización de los conjuntos históricos o tradicionales y de su medio”.

[13]En lo sucesivo LFMZAAH.

[14]Proyecto de Decreto que Reforma la Ley Federal sobre Monumentos y Zonas Arqueológicos, Artísticos e Históricos del Sen. Eduardo Ovando Martínez, del grupo parlamentario del Partido Revolucionario Institucional. Extraído de http://gaceta.diputados.gob.mx/Gaceta/59/2005/sep/20050912.html el 8 de abril de 2006.

[15]Jurisprudencia y tesis aisladas, (junio 1917-diciembre 2005), CD, México, Suprema Corte de Justicia de la Nación, 2005.

[16]José Ernesto Becerril Miró, op. cit., p. 103.

[17]Ibídem, p. 105.

[18]Ibídem, p. 101.

[19]Artículo 74, fracción IV, de la Constitución de los Estados Unidos Mexicanos.

[20] http://pnd.presidencia.gob.mx/ Página de Internet consultada el 8 de abril de 2009.

[21]Cf. Artículo 192 de la Ley de Amparo.

[22]El uso actual del suelo se encuentra desarrollado en actividades agrícolas principalmente, estimándose un área de 4,842.30 ha: el sector pecuario participa con 89.60 ha; el sector forestal contempla 1,177 ha; el desarrollo urbano, 782.50 ha; el sector industrial, 14.50 ha; el suelo erosionado contempla 132.20 ha, y finalmente el uso del suelo no especificado es de 1,172.50 ha. Fuente: Enciclopedia de los municipios del Estado de México, http://www.e-local.gob.mx/work/templates/enciclo/mexico/mpios/15092a.htm, extraída el 25 de marzo de 2008.

[23]Raúl Arana, Noemí Castillo Tejero, et. al., “Teotihuacán: patrimonio nacional y mundial”, en Revista Cuadernos de Arquitectura Mesoamericana, no. 3, México, UNAM: Facultad de Arquitectura, diciembre 1984, pp. 39-51.

[25]Definición extraída de: http://buscon.rae.es/draeI/SrvltConsulta?TIPO_BUS=3&LEMA=construcción, el 18 de agosto de 2009.

[26]Fotografías tomadas por Alonso Cajica Rugerio en mayo de 2010.

[27]Sergio Aguayo Quezada, El almanaque mexicano 2008, México, Editorial Aguilar, 2007, p. 203.

[28]Norma Marcial, Iván Tirzo y Maritza Mena, “Invaden las calles dejan los mercados”, en El Sol de Puebla, Puebla, 19 de mayo de 2008, pp. 1A, 5A y 6A

[29]Rafael de Pina Vara, op. cit., p. 21.

Bibliografía 

Aguayo Quezada, Sergio, El almanaque mexicano 2008, México, Aguilar, 2007.

Arana, Raúl, Noemí Castillo Tejero, et. al., “Teotihuacán: patrimonio nacional y mundial”, en Revista Cuadernos de Arquitectura Mesoamericana, no. 3, México, UNAM: Facultad de Arquitectura, diciembre 1984, pp. 39-51.

 

Becerril Miró, José Ernesto, El derecho del patrimonio histórico-artístico en México, Porrúa, México, 2003.

 

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, publicada en el Diario Oficial de la Federación, el 5 de febrero de 1917.

 

Jurisprudencia y tesis aisladas, (junio 1917-diciembre 2005), CD, México, Suprema Corte de Justicia de la Nación, 2005.

 

Ley de Amparo, publicada en el Diario Oficial de la Federación, el 10 de enero de 1936.

 

Ley Federal de Monumentos y Zonas Arqueológicos, Artísticos e Históricos, publicada en el Diario Oficial de la Federación, el 6 de mayo de 1972.

 

Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, publicada en el Diario Oficial de la Federación, el 29 de diciembre de 1976.

Ley Orgánica del Instituto Nacional de Antropología e Historia, publicada en el Diario Oficial de la Federación, el 3 de febrero de 1939.

 

Pina Vara, Rafael de, Diccionario de derecho, 32a ed., México, Porrúa, 2003.

 

Ramírez Castilla, Gustavo, “Conservación de monumentos e impacto social”, en Boletín de Antropología, no. 43, México, INAH, 1997

Hermerografía consultada

Marcial, Norma, Iván Tirzo y Maritza Mena, “Invaden las calles dejan los mercados”, en El Sol de Puebla, Puebla, 19 de mayo de 2008.

Sitios web consultados 

http://buscon.rae.es/draeI/SrvltConsulta?TIPO_BUS=3&LEMA=construcción

http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/regla.htm

http://www.esmas.com/noticierostelevisa/mexico/146315.html

http://gaceta.diputados.gob.mx/Gaceta/59/2005/sep/20050912.html

http://www.jornada.unam.mx/2007/08/01/index.php?section=cultura&article=a03ncul http://pnd.presidencia.gob.mx/


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Comentario de Fabián Pérez Peña el junio 3, 2013 a las 11:01am

El plano de los poligonos de Teotihuacan que muestras, ha sufrido algunos cambios. Principalmente en la zona A, donde se han hecho apliaciones y adiciones y si se consideran oficiales

Comentario de Gustavo Ramirez el mayo 30, 2013 a las 1:36pm
Avalan reforma a la Ley Federal sobe Monumentos y Zonas Arqueológicas

Notimex | Nacional | Fecha: 2013-03-20 | Hora de creación: 18:59:59 | Ultima modificación: 18:59:59

Foto: Archivo

La Cámara de Diputados reformó la Ley Federal sobre Monumentos y Zonas Arqueológicas, Artísticos e Históricos, a fin de establecer el recurso de garantía de audiencia de los afectados cuando sus bienes son catalogados en la mencionada categoría.

La reforma, avalada por 442 votos, incluye un procedimiento de impugnación contra las declaratorias para cubrir las lagunas legales que han aprovechado los particulares para interponer amparos, lo que pone en riesgo patrimonio con valor estético o histórico relevante.

También detalla el procedimiento para las declaratorias, sin afectar el derecho de los particulares a recurrir a la figura del amparo por violaciones a las garantías individuales que ocurran durante los respectivos procedimientos.

Además tiene por objeto subsanar una laguna legal existente en la Ley Federal sobre Monumentos y Zonas Arqueológicos, Artísticos e Históricos, respecto al procedimiento mediante el que se declara un bien como monumento artístico o histórico.

Precisa que debido a esta laguna, si la autoridad competente efectúa una declaración provisional de monumentos sobre un bien mueble propiedad de un particular, el propietario puede solicitar un amparo y éste es concedido en virtud de que la ley federal sobre monumentos no prevé un procedimiento que brinde la garantía de audiencia de los afectados por la declaratoria.

Al fundamentar el documento, el priista Miguel Ángel Aguayo señaló que en la actualidad la ley tiene una laguna que ha sido aprovechada por particulares para llevar a cabo desarrollos inmobiliarios que afectan bienes declarados monumentos de valor histórico o artístico.

También, explicó, se pretende reconocer que el patrimonio cultural de México representa el legado colectivo y el capital social no renovable del país, por lo que su conservación y uso sostenible es responsabilidad tanto de las autoridades como de la sociedad.

"Estamos convencidos de que el patrimonio cultural de México representa un legado colectivo que debemos preservar, por lo que el dictamen representa un paso importante en la materia, contribuyendo a garantizar el disfrute de los sitios patrimoniales", aseveró.

La representante de Nueva Alianza, Sonia Rincón Chanona, señaló que la reforma busca fortalecer la figura de declaratoria con el objeto de proteger el patrimonio cultural del país.

"Resulta indispensable, pues este representa el conducto que vincula a la gente con su historia, encarna el valor simbólico de las identidades culturales y se convierte en la clave para entender a los pueblos", sentenció.

El legislador de Movimiento Ciudadano, José Luis Valle Magaña expresó que el dictamen finca unidad y pleno autoreconocimiento de las tradiciones y culturas, a fin de que el legado se haga de respeto y protección por encima de intereses económicos.

Comentario de Gustavo Ramirez el septiembre 22, 2011 a las 11:36am
Hasta ahora no se han realizado reformas a la LFMYZMAAH en relación a las Declaratorias. Sin embargo , justamente durante esta semana, la Presidenta de la Comisión de Cultura de la Cámara de Diputados, Kenia López Rabadán, anunció que se someterá para su aprobación durante la presente sesion ordinaria, una iniciativa de Ley que contiene adiciones y reformas referente a la inclusión del patrimonio subacuático, incremento al monto económico de las sanciones a quien dañe y destruya un monumento y; garantizar el derecho de audiencia en la Ley de Monumentos; con lo que se corregiría este vicio inconstitucional. Pero aún no se ha hecho público el documento, asi que no se sabe aún que tan bien estructurado y benefico sería aprobarlo. Respecto a las zonas de amortiguamiento en centros históricos, me parece que la mayoría de las declaratorias no la contempla. Pero ahora mismo no lo recuerdo. Puedes revisar tu mismo las declaratorias en el Diario Oficial de La Federación. Por mi parte voy a averiguar más y te digo. Gracias por tu interés. 
Comentario de Alejandro Hinojosa Garcia el septiembre 21, 2011 a las 8:33pm

me gustaria saber si se ha hecho alguna reforma recientemente a la ley para una mejor protección del patrimonio cultural y también en el caso de las ciudades si se puedeo debe aplicar como se puede ver en el plano de Teotihuacán una zona de amortiguamiento en donde no se pueda construir edificios que puedan contaminar visualmente las cercanias de los centros históricos porque Puebla no es el unico caso por ejemplo en Monterrey hay edificios que se construyeron aproximadamente a partir de la decada de los 50s destruyendo casas coloniales y de la epoca del porfiriato dentro del centro histórico afectando la vista de la zona

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